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    Nan moman sa, n ap pran sijesyon sou 9 tematik #LideAnvanLidè yo, ki repati sou 3 gran aks:

    1. envestisman nan moun : edikasyon, manje, lasante
    2. envestisman nan jan moun ap viv : ekonomi, lakilti, travay
    3. envestisman nan kote moun ap viv : anviwònman, enèji, sekirite

     

    Nou envite w klike sou tematik ou pi enterese ladann nan pou w vote pou sijesyon ki fèt yo oubyen ajoute pa w.

    Si w bezwen reli pwogram #AyitiNouVleA, li disponib nan lyen sa: https://www.ayitinouvlea.org/pwogram


    Nou ta renmen tou gen avi w sou pati w pi renmen nan pwogram #AyitiNouVleA. 

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  • Nouvo sou blòg la

    La mobilisation fiscale en Haïti à l'époque contemporaine: entre iniquité et inefficacité (2)

    Biyè sa a (an franse) se dezyèm pati yon analiz mwen reyalize sou sitiyasyon finans piblik leta ayisien. Nan pati sa a map eseye eksplike lakòz move jesyon lajan leta an Ayiti e konpran obstak ki anpeche leta kolekte kòb sitwayen yo dwe li de fason ekitab e efikas. Apre sa nou pral gade wòl èd entènasyonal la nan kad devlopman kapasite leta pou mobilize taks nan peyi a. Refleksyon sa a baze sou etid mwen reyalize pandan 5 lane inivèsite sou pwoblematik politik ekonomik, devlopman peyi pòv yo ak pwoblèm devlopman nan rejyon Amerik Latin ak Karibeyèn lan. Mesaj prensipal yo: Prensipal obstak yo gen orijin yo nan yon konbinezon 1) tradisyon peze souse de gouvènan yo an Ayiti ak 2) yon mefyans sistematik de kontribuab yo anvè yon yerarchi leta ke yo kiltirèlman rejete depi nan lendepandans.  Inefikasite ak Injistis sistèm fiskal ayisien an reflete pratik predatè de leta Ayisien ak move relasyon leta genyen ak kontribuab li yo.  Asistans entènasyonal la an diminisyon an Ayiti. Men gras a asistans lan depi yon sètan nonb lane, Ayiti reyalize kèk pwogrè nan mobilizasyon fiskal li. Men pou Ayiti sispann depann de etranje pou jere pwòp tèt li poukont li yon jou, sa nesesite yon seri refòm ak efò ke leta pa reyalize.  4. Caractéristiques du système politique, économique et fiscale d’Haïti à l’origine d’une fiscalité régressive, iniquitable, et inefficace Nous avons vu que les pays pauvres ont des caractéristiques communes en termes de niveau de développement et de vulnérabilités. Haïti est cependant un cas spécial du fait de la nature complexe de son environnement politique, économique et fiscale. Dans cette partie, nous analyserons selon une perspective socio-politique, les différentes dimensions des obstacles à l’équité et à l’efficacité de la pression fiscale en Haïti. 4.1. Origine du mal : l’économie politique d’Haïti Max Weber, théoricien social classique du XIXème siècle, définit l’Etat comme “une entreprise politique de caractère institutionnel lorsque et en tant que sa direction administrative revendique avec succès, dans l'application des règlements, le monopole de la contrainte physique légitime [...] à l’intérieur d’un territoire géographique déterminable”[1]. Pour Weber, le lien entre Etat et citoyens est donc défini par des rapports d’autorité à obéissance, qui sont fondés sur la reconnaissance par les citoyens de la légitimité de l’Etat. L’impôt peut être perçu selon cette perspective, comme une forme de violence de l’Etat. Cependant pour que l’Etat réussisse à le collecter, encore faut-il qu’il ait la capacité de le faire accepter. La légitimité selon Weber est une conception contractualiste de l’Etat. Ce dernier est le seul apte à faire usage de la force sans qu’on puisse lui en dénier le droit, tant que ce droit fait partie du contrat reconnue par la communauté qu’il gouverne. Or en Haïti, depuis son indépendance des forces impériales françaises en 1804, le pouvoir de l’Etat a souvent émané d’une alliance opportuniste entre une petite élite commerçante métisse et les héritiers spirituels de l’armée révolutionnaire. En parallèle, la majorité pauvre et marginalisée de la population a toujours été écartée du pouvoir, la plupart du temps réprimée dans le sang. En 200 ans d’histoire, les dynamiques politiques ont évolué, notamment du fait de l’intervention directe et indirecte de forces externes (par exemple l’occupation américaine entre 1915 et 1937, puis encore une fois en 1994). Cependant, la tradition autoritaire et anti-sociale héritée du colonialisme français s’est enracinée dans l’ADN de l’Etat haïtien. Comme le remarque le politologue haïtien Robert Fatton Jr.[2], c’est plus particulièrement l’héritage de l’économie de plantation basée sur l’esclavage des Noirs qui est à la racine de cette tradition. Selon Fatton, au lendemain de la guerre d’indépendance menée au nom de la lutte contre l’esclavage et pour l’émancipation des Noirs, les généraux et pères fondateurs d’Haïti, pour la plupart issues des rangs de l’armée française, ont dû se confronter à un dilemme qui n’a “jamais été résolu de manière satisfaisante” depuis la naissance du pays. En effet, comment transiter d’une économie de plantation intensive en main d’œuvre gratuite et axée sur les exportations agricoles (de sucres essentiellement), vers une économie agraire sans esclaves, et en plus dans un environnement international hostile à Haïti[3]? Soit les décideurs préservaient les aspirations de liberté des anciens esclaves, ce qui supposerait une redistribution des anciennes plantations de manière équitable entre les paysans, mais ce qui détruirait toute possibilité de développement productif du pays. Soit ils rétablissaient le système de plantation intensive, ce qui nécessiterait une forte coercition des citoyens-paysans pour leurs imposer un retour au travail de la terre. Du fait de la structure économique et des conditions internationales de l’époque, et au nom de la souveraineté économique, les premiers dirigeants du pays ont choisi de sacrifier l’émancipation pour le développement productif. Or, non seulement cette stratégie n’a pas rapporté les résultats escomptés, mais en plus elle est aussi à l’origine de l’instabilité et la violence politique récurrente en Haïti. En effet, le dilemme imposé au lendemain de l'Indépendance a exacerbé les antagonismes entre les partisans de l’économie de plantation et ceux de l’émancipation. De fait, la majorité des paysans ont fortement et souvent violemment résisté la restauration des plantations, vu comme symbole de servitude. Comme le note Fatton, les dirigeants successifs d’Haïti ont été incapable “d’imposer la discipline rigide nécessaire au système de plantation”. Progressivement, ces dernières ont commencé à disparaître, paradoxalement diminuant toute possibilité de développement productif du pays. Or en parallèle, le système politique excluant, hiérarchique et militariste est resté. Par conséquent, et pour revenir à la perspective weberienne de l’Etat, nous pouvons en déduire qu’en Haïti, l’Etat n’a jamais acquis le monopole de la violence légitime : si au fil de son histoire, la violence a été une partie intégrante de son action politique, en revanche la légitimité elle, fruit d’une reconnaissance par les dirigés de son autorité, n’a jamais été au rendez-vous. Les implications de l’histoire de l’économie politique d’Haïti pour les finances publiques sont directes. Dans un tel contexte, on devrait s’attendre à deux phénomènes. Le premier, c’est une faible capacité à prélever l’impôt, puisque l’Etat illégitime peut difficilement imposer cette violence à sa population. Or comme nous l’avons vu précédemment, c’est un fait. Le deuxième, c’est la reproduction systématique d’une politique fiscale régressive (une proportion plus élevé des impôts prélevés des contribuables à faible revenu que des contribuables à haut revenu) et donc iniquitable. En effet, le caractère excluant de la structure économique que nous avons décrit suppose une élite contrôlant les ressources et une majorité pauvre dépossédée. Renforcé perpétuellement par la pauvreté matérielle découlant de la stagnation de la production et des conditions économiques au fil du temps, cette réalité a renforcé la “politique du ventre” de l’élite administrative : une vision de la politique comme principale source de rente et unique moyen de mobilité socio-économique. D’après les conclusions de la Revue des finances publiques d’Haïti de la Banque Mondiale, c’est exactement ce qui transparaît. D’une part, la politique fiscale contemporaine d’Haïti est iniquitable et régressive, mais en plus elle est inefficace. Le premier obstacle à la pression fiscale haïtienne est donc la culture politique du pays, divisé entre la tradition prédatrice des gouvernants et la méfiance systématique des contribuables. Si cette dynamique s’inscrit dans un cadre historique, elle implique également des obstacles concrets à la progressivité et l’efficacité du prélèvement fiscal. 4.2. Obstacles à la progressivité de l’impôt En ce qui concerne les obstacles à la progressivité de l’impôt, les principaux facteurs explicatifs identifiés par le rapport de la Banque Mondiale, sont la prévalence des impôts indirects dont le fardeau est inégalement réparti entre les différentes catégories socio-économiques ; et la prépondérance d’exemptions fiscales inutiles. Le premier obstacle révélé, la prévalence de l’impôt indirect dans la composition fiscale d’Haïti reflète l’absence d’équité dans la politique fiscale de l’Etat. D’après la Banque Mondiale, “le ratio des impôts directs aux impôts indirects était de l’ordre de 30 % en 2011, soit un niveau inférieur à celui observé dans la plupart des pays de la région LAC et à la moyenne des pays à faible revenu.” Bien que les impôts indirects présentent des avantages parce que plus faciles à administrer, ils augmentent l’injustice sociale parce qu’ils touchent sans distinctions tous les contribuables. Ainsi, le fardeau de ces impôts diminue au fur et à mesure que le contribuable est plus riche. Cette forme d’impôt est donc par nature régressive. De plus, la dépendance de l’Etat à ce type d’impôts décourage la construction de liens entre l’Etat et le citoyen. Le second obstacle à la progressivité de l’impôt, la prépondérance des exonérations, illustre parfaitement le rapport historique entre l’Etat haïtien et la classe commerçante et industrielle. Ces exonérations ont été mise en place en 2002 dans le cadre de la loi sur les investissements pour encourager l’investissement privé, et en particulier les investissements directs venant de l’étranger (IDE), alors que le pays traversait une période de crise politique aigüe. Or comme le note la Banque Mondiale, cette politique n’a produit que des résultats médiocres depuis sa mise en place. Une étude économétrique récente de la Banque a montré que les incitations fiscales pour les entreprises dans les pays en développement ne contrebalancent pas un climat d’investissement peu attrayant. Selon l’étude, lorsqu’un pays est caractérisé par de l’instabilité politique et macroéconomique, un niveau d’infrastructures précaire, une mauvaise gouvernance et des marchés défaillants, comme c’est le cas en Haïti, l’effet d’une réduction d’impôts sur l’IDE est minime[4]. Le système des exonérations en Haïti est à l’image du capitalisme de copinage qui l’a produit : inefficace mais surtout inéquitable. En effet, les conséquences distributives régressives de ce système sont fortes puisque ces exonérations érodent le produit des impôts directs et bénéficient principalement aux contribuables les plus riches. Une analyse (à partir de données limitées) de la composition fiscale d’Haïti révèle ainsi une tendance régressive de la fiscalité haïtienne. 4.3. Obstacles à l’efficacité En ce qui concerne l’efficacité, les obstacles identifiés viennent de la composition des recettes fiscales d’Haïti mais aussi des défaillances de son administration publique. Premièrement, les exonérations d’impôts sur le revenu dont nous avons parlé plus tôt sont également préjudiciable pour l’efficacité de la mobilisation fiscale puisqu’elles représentent un manque à gagner énorme pour l’Etat. Selon des estimations du FMI (2013), 63% des impôts sur le revenu des sociétés en Haïti n’ont pas été perçu en 2011 du fait d’exonérations à l’impôt sur le revenu. De telles exonérations représentent un coût d’opportunité énorme pour l’Etat, surtout dans le contexte où ces exonérations n’ont pas pour autant augmenté les investissements. Deuxièmement, en Haïti, il existe des impôts générant peu de revenus pour l’Etat mais qui sont vexatoires pour les entreprises car imposant d’importants coûts de conformité et de respects des règles fiscales en vigueur. La Banque Mondiale considère par exemple qu’éliminer de tels impôts seraient plus efficaces que de maintenir les exonérations, non seulement pour attirer l’investissement privé mais en plus pour l’Etat car représentant un manque à gagner moins important Sur le plan administratif, la plupart des indicateurs de corruption et de gouvernance classe Haïti dans le rouge. Les pratiques de la politique du ventre en Haïti sont visibles à tous les niveaux de l’administration. Cela se traduit par des défaillances graves au niveau du prélèvement des impôts, comme peut l'illustrer le niveau endémique de la contrebande et l’évasion fiscale. Pour la contrebande par exemple, le Ministère de l’économie et des finances estime que 400 millions de dollars de droits de douanes ne sont pas payés chaque année. Cela représente près de 34% du total des recettes fiscales de 2017. Or comme l’estime la Banque Mondiale, 60% des impôts prélevées proviennent indirectement de la douane. 400 millions de dollars de contrebande représentent environ 50% de perte, un taux astronomique quand on considère la rareté des ressources disponible. Pourtant, comme nous l’avons vu dans la littérature, plus la corruption dans un pays est élevée, plus la pression fiscale est faible. Ce n’est donc pas si surprenant de constater de telles anomalies ; la contrebande et l'évasion fiscale ne représentent que la face émergée de problèmes structurelles plus profond. Par ailleurs, la composition sectorielle de l’économie est également une entrave à l’efficacité de la mobilisation de ressources. Comme nous l’avons vu, le secteur informel et le secteur agricole ont une incidence négative sur la pression fiscale, or en Haïti il y a une prédominance de l’économie informelle, une faiblesse de la production industrielle intérieure et près de 60% de la population dépendant de l’agriculture comme activité économique principale. Un autre obstacle identifié est la mauvaise définition des tranches fiscales pour la perception des impôts directs (impôts sur les revenus, impôts sur le patrimoine, etc.). Les tranches fiscales correspondent aux catégories de revenus utilisés pour déterminer le montant des taxes à percevoir. Pour que la politique fiscale soit progressive et efficace, la charge fiscale doit être positivement liée au niveau de revenu du contribuable. Or, si la définition même de la tranche fiscale est mal faite, l’Etat risque d’avoir un manque à gagner qui peut être difficilement comblé. C’est exactement ce qui se passe en Haïti. Par exemple, la Banque Mondiale a établi que le taux maximal applicable aux impôts sur le revenu ne frappe que les contribuables ayant des revenus dépassant les 2000% du PIB par tête. Cette estimation montre à quel point le recouvrement du produit de l’impôt sur le revenu est inefficace en Haïti. De plus les impôts perçus correspondent en général aux impôts sur les revenus gagnés dans le secteur formel et dans le secteur public, ce qui représente une fraction de l’économie réelle en Haïti. En somme, l’inefficacité et l’iniquité de l’impôt en Haïti sont le reflet des pratiques prédatrices de l’Etat Haïtien, et du rapport conflictuel qu’il entretient avec ses contribuables. 5. L’amélioration relative de la performance fiscale d’Haïti depuis le début des années 2000 : fruit de l’accompagnement international ? Alex Dupuy développe fortement dans son livre sur l’économie politique haïtienne l’argument que le sous-développement d’Haïti marche main dans la main avec la dépendance aigüe du pays vis-à-vis des bailleurs de fonds internationaux. La perspective critique de Dupuy est à placer dans le contexte de la remise en cause de l’efficacité de l’aide au développement dû au manque de preuves existantes quant à son impact positif sur la croissance des pays bénéficiaires. Mais si certains auteurs, notamment ceux issue de l’école de la dépendance à laquelle appartient Dupuy, voient l’assistance internationale comme une forme de domination étrangère qui ne porte pas son nom, d’autres, comme Paul Collier (2002), issues de l’école dite-institutionnaliste, tentent de démontrer que l’efficacité marginale de l’aide dépend fortement de la qualité institutionnelle et de l'environnement politique du pays. Concernant l’incidence sur les recettes fiscales, les résultats empiriques tendent à montrer une forte hétérogénéité des effets de l’aide. Selon Clist (2011), dans les pays institutionnellement fragiles comme Haïti, l’aide peut décourager l’Etat à mobiliser des ressources domestiques. Ceci est d’autant plus avéré lorsque l’aide prend essentiellement la forme de dons, et encore plus lorsque ces dons sont non-conditionnelles. Or, dans le cas d’Haïti, nous avons vu qu’il y a eu une amélioration de la pression fiscale depuis la dernière grande crise politique en 2004, alors que parallèlement sur la même période l’aide au développement a augmenté. Comme le montre le graphique suivant, l’aide publique au développement semble avoir effectivement eu une incidence positive sur la pression fiscale haïtienne. Figure 4 Sources : réalisation propre à partir de données de la BRH et de la Banque Mondiale Bien qu’il nous faudrait une analyse économétrique pour déterminer la robustesse de cette relation en Haïti, cette dernière nous invite malgré tout à nous interroger sur les canaux par lesquels l’aide opèrent pour améliorer la mobilisation des ressources en Haïti. 5.1. Le rôle des IFIs Premièrement l’incidence positive de l’assistance étrangère en Haïti opère à travers le canal de la conditionnalité des financements et de l'assistance technique offerte par les bailleurs. Les institutions financières multilatérales (FMI et Banque Mondiale) et bilatérales (USAID principalement) sont les acteurs principaux de l’aide au développement en Haïti. La composition de leur apport en aide—prêts et dons—varie d’une institution à l’autre, mais en général l’aide à Haïti se fait souvent sous condition d’application de réformes. Dans cette partie, nous mettrons l’accent sur l’institution la plus influente en Haïti, le FMI, qui offre depuis des décennies au pays des prêts concessionnels et une assistance technique importante. Depuis 2006, soit 2 ans après la fin de la grande crise politique, le FMI apporte un soutien financier et technique aux administrations budgétaires et financières d’Haïti pour appuyer la stabilité macroéconomique et la gestion des flux d’aide du pays. A partir de 2010, dans le contexte de l’urgence post-tremblement de terre, le FMI a accru son soutien au pays, pour accommoder les dépenses liées à la reconstruction, et s’est penché sur la question de la gestion des ressources domestiques. La mise en place du premier programme de Facilitation Élargie du Crédit (FEC) avec Haïti en 2010 s’inscrit en partie dans ce contexte. Ce programme qui s’est étendu de 2010 à 2014 a donné accès à Haïti à des prêts concessionnels, en contrepartie de quoi le pays s’est engagé à réformer entre autres choses la gestion de ses finances publiques afin d’augmenter la pression fiscale. Bien que l’évaluation du FMI du premier programme FEC souligne des fortes insuffisances au niveau de la mise en place des réformes, le FMI a depuis 2014 accru son soutien. En effet, en 2014 un second programme FEC d’une durée de 4 ans a été mis en place avec pour condition que le gouverneur haïtien accentue ses efforts de réformes. Les réformes recommandées par le FMI, et en parallèle par d’autres bailleurs de fonds, incluait la mise en place du côté des dépenses d’un compte unique du trésor (un outil de gestion de la performance de la trésorerie de l’Etat). Du côté des recettes, le FMI a demandé à l’Etat de revoir le code fiscal pour mieux gérer les obstacles étudiés dans la section précédente. L’institution a conseillé notamment de réduire le nombre de taxes vexatoires, et d’augmenter les investissements dans la capacité des administrations des impôts. Ce programme a également mis l’accent sur la nécessité d’augmenter les revenus fiscaux à travers l’implémentation de la Taxe sur la Valeur Ajoutée. Plus récemment, en Février 2018, le FMI a signé avec Haïti un protocole d’accord sur un nouveau programme de référence : le Staff Monitoring Program (SMP). Ce programme ne prévoyait pas de financement direct au gouvernement mais était strictement orienté vers le renforcement des capacités administratives et fiscales des autorités budgétaires. Pour l’Etat haïtien l’intérêt était d’envoyer un signal fort à la communauté internationale que le pays se mettait en marche vers la “bonne gouvernance”. Le communiqué de presse préparé conjointement par le gouvernement d’Haïti et le FMI précise : “ Les réformes envisagées viennent renforcer le cadre financier et budgétaire en améliorant la mobilisation des ressources fiscales”. En somme, et pour paraphraser le titre d’un article paru dans Le Nouvelliste (un journal d’Haïti) en 2018, le FMI se comporte depuis 2010 comme le “gendarme des finances publiques d’Haïti”. Difficile donc de ne pas y voir là le signe d’une ingérence politique. Mais en attendant le jour où les haïtiens “récupèrent leur capacité à écrire leur propre Histoire selon leurs propres conditions”[5], ils pourront au moins compter sur l’assistance du Fond Monétaire pour redresser leurs comptes. 5.2. Obstacles aux réformes recommandées Malgré l’accompagnement international, la mise en place des réformes fiscales reste très limitée. Nous avons étudié les origines des obstacles aux réformes, et nous avons vu le long chemin qu’il reste à parcourir. Mais l’environnement politique haïtien reste de loin l’obstacle le plus difficilement surmontable. En effet, la situation politique et économique aujourd’hui est tendue et volatile. Six mois après la signature du protocole d’accord sur le SMP avec le Fond Monétaire, une nouvelle crise politique et économique a éclatée dans le pays. Une mesure prise par le gouvernement visant à supprimer les subventions sur les produits pétroliers pour réduire le déficit publique (l’une des réformes préconisées par le FMI) déclencha des émeutes violentes au mois de Juillet 2018. Et depuis lors, on assiste à la chute du taux de change de la gourde (monnaie nationale) face au dollar et à une inflation galopante à deux chiffres. Déjà en 2017 l’économie connaissait un ralentissement. Mais à partir de 2018 les perspectives se sont assombries. En réponse à la dégradation économique et à l’insatisfaction de la population, des manifestations de lutte contre la corruption et de lutte contre le pouvoir en place se sont multipliés entre la deuxième moitié de 2018 et ce début d’année 2019. Pour stabiliser la situation, le FMI a signée au mois de Février un nouveau protocole d’accord sur la mise en place d’un troisième programme FEC avec Haïti pour un montant de 229 millions de dollars sur trois ans. La contrepartie principale cette fois-ci est que le gouvernement renforce les mécanismes de lutte contre la corruption. Mais comme pour les précédents programmes, la difficulté pour le FMI reste la même : la mise en place des réformes est constamment retardée par des impasses politiques à répétition. L’équilibre politique est si fragile qu’aucune majorité politique en Haïti n’a aujourd’hui de pouvoir suffisant pour renverser le statu quo. Ainsi, s’il y a bien une leçon que nous devrions tirer de l’histoire récente d’Haïti, c’est qu’il demeure fort possible que les réformes budgétaires, qui seraient pourtant bénéfiques à l’Etat et au développement du pays, resteront bloquées dans des armoires de ministères pour une durée encore indéterminée. 6. Conclusion  Un État extrêmement dépendant de ressources externes, et incapable de mobiliser suffisamment de recettes domestiques ne peut pas s’administrer souverainement, ni moins prétendre au développement. Dans cet essai nous avons analysé les obstacles à l’équité et à l’efficacité du prélèvement de l’impôt en Haïti en montrant que ceux-ci sont difficilement surmontables. Le tableau que nous avons peint n’est pas particulièrement optimiste tant les vulnérabilités de l’Etat sont grandes. Pour mettre en place les réformes nécessaires au redressement des finances publiques et des recettes en particulier, cela nécessite sur le plan politique un renversement du statu quo, et l’instauration d’un nouveau consensus politique qui s’installe dans la durée. L’approche technocratique du FMI des finances publiques d’Haïti court le risque de sous-estimer les changements politiques dont le pays a besoin. Il ne suffit pas de recommander des recettes bien pensées. L’urgence morale du développement d’Haïti exige que celles-ci soient représentatives d’une véritable volonté politique à l’échelle nationale pour que leur mise en place soit effective. Or pour l’instant, le pari demeure loin d’être gagné. L’honnêteté intellectuelle impose cependant de poser certaines limites à notre analyse. D’une part, nous n’avons pas étudié de manière exhaustive l’ensemble des déterminants de la pression fiscale en Haïti. Nous nous sommes concentrés sur ceux qui ont été identifié par les experts internationaux et sur ceux qu’il était possible d’identifier à partir de données disponibles relativement crédibles. Or ces dernières étaient malheureusement insuffisantes pour réaliser des analyses plus poussées. Il nous manquait par exemple des informations fiables quantifiant l’évasion fiscale en Haïti. D’autres part, les chiffres que nous avons exposés sont ceux d’institutions sérieuses, mais l’analyse statistique que nous avons réalisé à partir de ces données reste très limitée. Des études économétriques robustes méritent d’être réalisées pour mesurer le poids des idées que nous avons avancé dans ce document. Cependant, nous estimons avec un degré raisonnable de certitude, que les conclusions que nous avons tirées demeureront vérifiées. En effet, le statu quo en Haïti maintient le pays dans un état de soumission et d’impuissance abject. Dans l’espace politique actuelle, la notion même de justice sociale est absente. Tant que la politique du ventre de l’élite politique ne sera pas remise en cause de façon durable, l’espoir de finances publiques saines et d’une mobilisation fiscale équitable demeureront de doux rêves utopiques. Bibliographie International Monetary Fund, "Haiti; Staff Report for the 2015 Article IV Consultation and Request for a Three-Year Arrangement Under the Extended Credit Facility," IMF Staff Country Reports 15/157, International Monetary Fund, 2015. International Monetary Fund, "Haiti; Staff Report for the 2012 Article IV Consultation and Fifth Review Under the Extended Credit Facility" IMF Staff Country Reports 13/90, International Monetary Fund, 2012 Banque Mondiale, “Mieux Dépenser, Mieux Servir: Revue des finances publiques d’Haïti”, Groupe de la Banque Mondiale, 2016 R. Lotz, et Morss, E. R., “Measuring "tax effort" in developing countries”, Staff Papers, International Monetary Fund, pages 478-499, 1967, http://www.jstor.org/stable/3866266?origin=pubexport W. Bahl, “A regression approach to tax effort and tax ratio analysis”, Staff Papers, International Monetary Fund, pages 570-612, 1971, http://www.jstor.org/stable/3866315?origin=pubexport J. Chelliah, et al., “Tax ratios and tax effort in developing countries,1969-71”, Staff Papers, International Monetary Fund, pages 187-205, 1975, http://www.jstor.org/stable/3866592?origin=pubexport A. Tait, et al, “International comparisons of taxation for selected developing countries, 1972-76”, Staff Papers, International Monetary Fund, pages 123-156, 1979, http://www.jstor.org/stable/3866567?origin=pubexport H. Leuthold, “Tax shares in developing economies a panel study”, Journal of development economics, 35(1):173-185, 1991, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/0304-3878(91)90072-4 Burgess, et N. Stern, “Taxation and development”. Journal of economic literature, pages 762-830, 1993 Khattry, et M. J. Rao, “Fiscal faux pas? An analysis of the revenue implications of trade liberalization”, World Development, 30(8):1431-1444, 2002, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0305-750X(02)00043-8 Baunsgaard, et M. Keen, “Tax revenue and (or?) trade liberalization. Journal of PublicEconomics, 94(9):563-577, 2010, http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=18252 S. Gupta, “Determinants of tax revenue efforts in developing countries”, International Monetary Fund, 2007, http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=21040 Clist et al., “Measures for Measures: Evaluating Judgements of Donor Allocative Performance”, UEA Working Paper 35 (Norwich: University of East Anglia), 2011 Mazar et P. Méon, “Taxing the unobservable: The impact of the shadow economy on inflation and taxation”, World Development, 2017 Fatton Jr., “The Fall of Aristide and Haiti’s Current Predicament”, The Canadian Institute for International Affairs, 2005 Fatton Jr., “Haiti: From Revolutionary Slaves to Powerless Citizens: Essays on the Politics and Economics of Underdevelopment, 1804–2013, écrit par Alex Dupuy”, New West Indian Guide, Brill, 2015, https://doi.org/10.1163/22134360-08903024 Weber, le Savant et le Politique, 1911 James, “Effectiveness of Tax and Non-Tax Incentives and Investments: Evidence and Policy Implications”, Groupe Banque Mondiale, 2013, https://ssrn.com/abstract=2401905. ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2401905 https://lenouvelliste.com/article/184815/fmi-le-gendarme-des-finances-publiques-en-haiti [1] Max Weber, Le Savant et le Politique, 1919 [2] Robert Fatton Jr., The Fall of Aristide and Haiti’s Current Predicament, The Canadian Institute for International Affairs, 2005 [3] Par inquiétude d’un effet boule de neige de la révolution de ses esclaves [4] James (2013) [5] Robert Fatton Jr., Haiti trapped in the Outer Periphery. Lynne Rienner Publishers, Inc., 2013, p. 176
    Li rès la

    La mobilisation fiscale en Haïti à l’époque contemporaine : entre iniquité et inefficacité (1)

    Biyè sa a se premye pati yon seri biyè m pral pibliye isit la pou prezante nou yon dyagnostik sitiyasyon finans piblik leta ayisien. Nan biyè sa yo ki ekri an franse m pral chèche eksplike poukisa leta ayisyen pa rantre ase lajan pou fonksyone nòmalman, poukisa li pa byen jere kòb li pou envestisman nan devlòpman, e poukisa li manke mwayen pou bay popilasyon an sèvis. Analiz sa a ki baze sou yon dyagnostik lajan leta rantre nan kès li, merite konplete pa yon travay sou depans leta fè. Prezantasyon an pral fèt an 6 pati. Chak biyè pral prezante 3 pati. Mwen prezante nou nan kad sa a yon rezime de strikti agimantasyon mwen: 1. Entwodiksyon 2. Analiz de yon seri etid entènasyonal ki fèt sou rapò ant lajan leta rantre nan kès li (resèt) ak devlopman ekonomik 3. Enpak vilnerabilite ekonomi peyi d'Ayiti sou resèt leta 4. Analiz de orijin move jesyon lajan leta an Ayiti 5. Wòl èd entènasyonal la nan kad devlopman reset fiskal leta ayisyen  6. Konklizyon “L'histoire budgétaire d'un peuple est avant tout une partie essentielle de son histoire générale. Une incidence énorme sur le sort des nations émane de l'hémorragie économique que les besoins de l'Etat nécessitent, et de l'utilisation qui en est faite.” Joseph Schumpeter, économiste 1. Introduction Le 12 janvier 2010, Haïti est frappé par un séisme dévastateur qui en moins d’une minute ravage la capitale, Port-au-Prince, et toute la zone métropolitaine. Le bilan humain dépasse les 200 000 morts et les dégâts matériels touchent tous les secteurs de la vie nationale. Au niveau des finances publiques, le tremblement de terre donne le coup de grâce aux maigres ressources du pays. A moyen terme, les pertes sont irrécupérables : la plupart des édifices publics majeurs s’effondrent, tels que le Palais national (Bureau du président), le ministère de l’Economie et des Finances, le ministère des Travaux Publics, le ministère du Plan et de la Coopération Externe, le Parlement, et la Direction Générale des Impôts.   Qui plus est, la Grande Catastrophe survient dans un contexte d’affaiblissement de l’État. Après la chute de la dictature en 1986, le pays traverse une transition démocratique difficile, qui durera trente ans sans jamais aboutir à l’instauration de l’État de droit. Au contraire, après 1986, les échecs politiques s’enchaînent et la paupérisation de l’Etat se renforce. Sur le plan politique stricto sensu, gouvernements putschistes et gouvernements démocratiquement élus alternent entre 1986 et 1994. S’ensuit jusqu’à ce jour l’organisation d’élections présidentielles systématiquement contestées. L’instabilité qui en résulte est parlante : entre 1986 et 2019, le pays connaît 17 présidents et 22 premiers ministres. Aux crises politiques s'ajoutent des crises sociales qui paralysent continuellement le pays. Des émeutes, tantôt en réaction aux fluctuations des prix des produits de première nécessité et du pétrole, tantôt en expression de l’insatisfaction politique, sont fréquentes. La crise la plus forte aboutit en 2004 au renversement du Président Jean-Bertrand Aristide. Par ailleurs, l’Etat Haïtien doit gérer depuis le début du XXIème siècle la multiplication des catastrophes naturelles, telles que celles qui ont ébranlé l’île en 2008 (la tempête tropicale Fay, et les cyclones Gustav, Hanna, et Ike) et en 2016 (le cyclone Matthew). Dans ce contexte de vulnérabilités généralisées et de manque de ressources domestiques, la défaillance de l’action gouvernementale se cristallise en 2010. Très rapidement après le séisme, les autorités nationales se voient de facto remplacées par les bailleurs de fonds et leur armée d’ONGs étrangères pour l'agencement des secours, et in fine pour la gestion des affaires publiques. Beaucoup s’inquiètent de l’ingérence et de la tutelle, mais dans l’urgence, la solidarité de la communauté internationale est unanime. 10 milliards de dollars de dons sont promis à Haïti à travers le monde. Dans le même élan, les institutions financières internationales allègent les conditions et mécanismes de financements internationaux. Dès Juin 2010 notamment, le Fond Monétaire International (FMI) s’engage dans plusieurs programmes pour faciliter le financement du pays et s’assurer du maintien de la stabilité macroéconomique. Il crée par exemple un fond spécial, le Fond fiduciaire pour l'allégement de la dette après une catastrophe (ADAC), qui vise à accompagner les programmes d'investissement public (de reconstruction) et de dépenses de lutte contre la pauvreté. Le FMI facilite également les conditions de crédit du pays en accélérant pour Haïti la mise en place des deux programmes d’allègement de dettes prévus pour les pays pauvres endettés : l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l’initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM). En parallèle, le FMI met en place le programme de facilité élargie de crédit (FEC), un programme de financement à taux zéro mais conditionnel pour encourager Haïti à lancer un vaste plan de réformes visant à permettre au pays d'absorber les flux d'aides sans compromettre la stabilité macroéconomique. Aujourd’hui, soit 9 ans plus tard, les flux d’aides sont en forte baisse alors que le pays demeure loin de réaliser les objectifs de résilience, de reconstruction et de développement qui ont été fixés au lendemain de la Grande Catastrophe. Pour essayer de compenser la diminution de l’assistance étrangère, il est donc urgent pour Haïti de prioriser une gestion saine et durable de ses finances publiques en général, et d’augmenter ses recettes fiscales en particulier. D’une part, une gestion saine et durable implique que le pays assure la pérennité de son action et qu'il favorise ses citoyens les plus vulnérables, sans quoi l'instabilité politique et sociale généralisée immobilisera toujours son agenda de développement. Haïti doit donc garantir que sa politique fiscale soit équitable. D’autre part, pour augmenter ses recettes, Haïti doit mettre l’accent sur l’efficacité de l’impôt et sur les obstacles à la pression fiscale. Selon la banque centrale haïtienne, la Banque de la République d’Haïti (BRH), cette dernière, mesurée par le ratio recettes fiscales (hors cotisations sociales) sur PIB, était de 12,62% en 2018, alors que la moyenne régionale tournait aux environs de 22% la même année et que la moyenne pour les pays à faible revenu était de 15%. En d’autres termes, améliorer la mobilisation des ressources fiscales en ce début de XXIème siècle devrait incontestablement être la priorité de l’Etat. L’enjeu du présent essai est alors de comprendre : Quels sont les obstacles à l’augmentation, à l’équité et à l’efficacité de la mobilisation des recettes fiscales en Haïti ? Pour se faire, nous reviendrons dans un premier temps sur l’évolution de la pression fiscale haïtienne en la comparant à celle d’autres pays en développement, spécifiquement à celle des pays à faible revenu similaires à Haïti et avec celle de la région Amérique Latine-Caraïbe. Ensuite, nous déterminerons en profondeur les entraves à la bonne marche du prélèvement fiscale en Haïti. Enfin, en mettant l’accent sur l’influence des institutions internationales, nous essayerons de comprendre les facteurs expliquant les quelques progrès réalisés ces dernières années par les administrations publiques du pays et les entraves qu’ils leurs restent encore à dominer. 2. Revue de la Littérature  Avant d’étudier notre sujet, il conviendra de passer en revue la littérature existante sur le thème des obstacles à la pression fiscale dans les pays en développement afin d’établir les connaissances de base qui nous permettront de mieux identifier les problèmes.  Au fil des années, la question de l’incidence des recettes de l’Etat sur le développement a été soulevée par de nombreux intellectuels influents. Néanmoins, dans la plupart des grands débats économiques contemporains sur le financement du développement, ce sujet a été marginalisé par d'autres, comme la question de l'annulation de la dette souveraine des pays très endettés ou l'efficacité de l'aide publique au développement. Ce n’est qu’à partir de la Conférence sur le financement du développement de Monterrey en 2002 que l’importance de la mobilisation des recettes fiscales est établie. Mais il faudra attendre la Conférence d’Addis-Ababa en 2015, qui intervient dans le contexte d’élaboration par l’ONU des Objectifs du Développement Durable (ODD), pour que la question se vulgarise et devienne centrale parmi les décideurs politiques. En outre, le regain d’intérêt pour le sujet peut s’appuyer sur les nombreux travaux apparus dans les années 70, et multipliés ensuite dans les années 90 et 2000, sur les déterminants de la pression fiscale dans les pays en développement. Le premier déterminant qui vient à l’esprit de tout économiste est évidemment le niveau de développement économique d’un pays. En ce sens, un volet de la littérature a depuis longtemps établi le lien existant entre ce dernier—mesuré par son Produit Intérieur Brut (PIB) par habitant—et la pression fiscale—mesurée par le total des recettes fiscales (hors cotisations sociales) sur le PIB. Les études les plus notables sur la question sont celles de Lotz (1967), Bahl (1971), Heller (1975), Chelliah et al. (1975), Tait et al. (1979) et Leuthold (1991). Comme on pourrait l’espérer, ces études montrent que ce lien est positif, ce qui confirme ainsi la loi de Wagner (1872) qui stipule que la croissance du niveau de vie de la population d’un pays s’accompagne d’une augmentation de la demande de services publiques (élasticité revenu supérieure à 1), et donc d’une augmentation du besoin de financement publique. D’autres études, comme celles de Burgess et Stern (1993), Khattry et Rao (2002), Agbeyegbe et al. (2006), Baunsgaard et Keen (2010), et plus récemment Morrissey et al. (2016), mettent l’accent sur le niveau d’ouverture commerciale des pays en développement. Dans les années 80 la plupart des pays en développement sont encouragés par les institutions financières internationales (IFIs) à baisser leurs droits de douane pour encourager le libre-échange, car celui-ci est censé favoriser la croissance. Bien que la libéralisation commerciale n’ait pas toujours rapporté les résultats escomptés, les études citées montrent pourtant que le niveau d’ouverture est positivement corrélé avec la pression fiscale. Selon les auteurs, l’explication est à trouver dans l’augmentation des volumes de produits échangés—et donc des volumes imposables—en conséquence de la baisse des barrières tarifaires. Dans le cas des pays n’arrivant pas à compenser la perte des recettes douanières par unité échangée par l’augmentation des volumes imposables, ou dans le cas de pays exposés à une augmentation de la vulnérabilité des recettes dû à l’instabilité des échanges (Morrissey et al. (2016)), une autre explication avancée est que ces pays se voient en conséquence obligés de chercher d’autres sources d’imposition ; ils sont forcés de « moderniser » leur système fiscal, c’est-à-dire de rapprocher leurs standards fiscaux de ceux des pays industrialisés. Un autre déterminant majeur de l’évolution des recettes fiscales avancée par la littérature est la composition sectorielle de l’économie. Gupta (2007) notamment souligne la dépendance de nombreux pays en développement vis-à-vis de la production agricole. Ce secteur étant difficile à taxer du fait de la petite taille et du caractère informel de la plupart des exploitations, ainsi que de la difficile comptabilisation des sorties, il conclut en démontrant une relation négative entre la part de l’agriculture dans l’économie et la pression fiscale. Plus récemment, d’autres auteurs comme Mazhar et Méon (2017) se sont penchés sur la place du secteur informel de façon général dans l’économie. Comme on pourrait s’y attendre, les auteurs trouvent qu’une augmentation de la part de ce secteur dans l’économie est associée à une baisse de recettes fiscales perçues par l’Etat, le secteur informel échappant à la fiscalité. Parmi les autres variables économiques considérées par les chercheurs, la littérature souligne également l’impact négatif de l’inflation, l’impact positif d’une dévaluation, et l’impact hétérogène de l’aide publique au développement (APD). Concernant cette dernière, Clist et al. (2011) montrent que dans les pays où le niveau de stabilité politique est faible, l’APD peut désinciter l’Etat à mobiliser des ressources domestiques, mais qu’au contraire, dans les pays où il est fort, l’APD encourage la pression fiscale. Si les indicateurs économiques constituent des déterminants importants de la pression fiscale, d’autres types de facteurs ont aussi été considérés, notamment les facteurs démographique (positivement corrélée à la pression fiscale) et institutionnel. Il a été notamment démontré par un nombre important de la littérature que la corruption affecte négativement la pression fiscale et que la bonne gouvernance l’affecte positivement. Un ultime indicateur qu’il convient de souligner, en particulier pour son importance dans le cas d’Haïti, est l’héritage colonial du pays. Selon l’approche de l’école de la dépendance et de l’école institutionnaliste notamment, la trajectoire politique des pays en développement est fortement liée aux institutions économiques qu’ils ont héritées de la période coloniale. Les auteurs de ce volet de la littérature suggèrent que les institutions économiques héritées du passé ont fortement influencé le choix des politiques budgétaires et fiscales que les pays ont décidé de mettre en place au fil du temps. 3. Incidence des chocs sur la pression fiscale en Haïti : brève historique Plusieurs enseignements doivent être tirés de la littérature pour permettre à Haïti de prélever plus d’impôts. Mais en plus de prélever plus d’impôts, Haïti doit prélever mieux et de façon plus équitable. Un diagnostic du système fiscal du pays révélera sans doute l’inadéquation entre les objectifs d’efficacité et d’équité de l’impôt et les méthodes employés pour augmenter la pression fiscale. Mais pour commencer, il est important de revenir sur l’historique de la pression fiscale du pays. Selon la BRH, la pression fiscale d’Haïti représentait 12,62% du PIB en 2018. En 1985, soit un an avant la chute du président Jean-Claude Duvalier, ce taux était de 12,75%. Que s’est-il passé pendant ces 33 ans qui explique une si étonnante stagnation ? Comme le rappelle le politologue haïtien Alex Dupuy dans son livre Haiti : From Revolutionary Slaves to Powerless Citizens : Essays on the Politics and Economics of Underdevelopment, 1804–2013, les causes structurelles sont à trouver dans « les réalités, qui se renforcent mutuellement, du sous-développement et de la dépendance »[1].   3.1. Un Etat fragile Pour reprendre le cadre analytique de Dupuy, nous devons nous pencher d’abord sur la question du sous-développement. Bien qu’il ne soit pas original d’amorcer une analyse d’Haïti sur la description de sa pauvreté abjecte, le niveau de développement d’un pays est, comme nous l’avons vu, l’un des piliers de la pression fiscale. Pour étudier la relative stagnation de revenus fiscaux d’Haïti depuis trente ans, revoir l’historique du développement du pays est alors le point de départ obligé. Pour se faire, le pays doit être correctement classé afin d'aborder les effets spécifiques du sous-développement dans le cas d’Haïti. Tout d’abord considérons les faits statistiques connus. Selon la Banque Mondiale, le PIB par tête d’Haïti était de 765,68 dollars par habitant en 2017, ce qui la place dans la catégorie des pays « à faible revenu » (PFR)—une classification désignant les Etats les plus pauvres parmi les économies non-industrialisées. Au-delà du niveau économique faible, cette classe de pays partage un certain nombre de faiblesses communes qui couvre plusieurs dimensions. D’une part ils ont des fortes vulnérabilités structurelles (aux chocs liés aux échanges internationaux notamment). D’autre part, ils souffrent d’une forte vulnérabilité politique (violence politique, faible efficacité des pouvoirs publiques, faible Etat de droit). En plus d’être un pays à faible revenu, la condition insulaire d’Haïti la classe également dans la catégorie des petits Etats insulaires en développement (small insular developping states ou SIDS). Cette catégorie de pays est particulièrement vulnérable aux désastres naturels : du fait de leur situation géographique, ils sont les premiers à subir les effets négatifs du réchauffement climatique, comme on peut le voir avec la multiplication en nombre et en intensité des ouragans et des inondations qui ont frappé cette catégorie de pays pendant ces vingt dernières années. En Haïti, les désastres naturels représentent un danger particulièrement fort par le fait qu’ils frappent le secteur agricole qui est la première source de revenu de près de 60% de la population. Haïti est ainsi exposée à un ensemble de risques qu’elle n’a pas les moyens de gérer seul. Cette réalité qui est celle de la dépendance, pour reprendre la perspective de Dupuy, la classe dans une ultime catégorie, si pertinente qu’elle constituera le point focal de notre analyse : celle d’Etat fragile. Cette classification construite par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) mesure le niveau de fragilité d’un pays sur cinq dimensions : l’exposition aux risques de violence, la capacité de la justice, le niveau de développement des institutions, le niveau économique, et enfin le niveau de résilience. La faiblesse d’Haïti sur ces cinq dimensions classe le pays parmi les dix pays les plus fragiles au monde. Autrement dit, Haïti est un Etat pauvre dont la vulnérabilité aux chocs, tant exogènes (naturels et externes) qu’endogènes (chocs internes engendrés par l’instabilité politique), est significativement plus élevée que celle de la plupart des autres pays en développement. L’histoire récente du pays reflète parfaitement cette impuissance dont les conséquences sur les finances publiques et en particulier sur la pression fiscale sont palpables. 3.2. Des années difficiles pour les finances publiques Sur les trente dernières années, la croissance moyenne par tête d’Haïti a été de -1% selon le FMI, une évolution négative qui résulte des chocs divers qui ont frappé le pays. Figure 1 Source : réalisation propre à partir des données du FMI Tout d’abord, entre 1991 et 1994, suite au coup d’Etat qui renverse le nouveau président élu, Jean-Bertrand Aristide, la communauté internationale—l’Organisation des Etats Américains dans un premier temps, suivie par la Communauté Européenne ensuite, et le Conseil de Sécurité des Nations Unies enfin—inflige à Haïti un embargo pour sanctionner le régime putschiste du Général Raul Cédras. En 1994 l’embargo prend fin avec le rétablissement d’Aristide au pouvoir par les Etats-Unis. Sur cette période, le PIB réel du pays chute de 23,91%. Autre choc notable : entre 2001 et 2004, alors qu’une crise politique découlant de luttes de pouvoir internes se cristallise, la communauté internationale décide de réduire l’aide publique au développement vers Haïti. Si celle-ci atteignait 560 millions de dollars en 1998, en 2002 elle atteint 202 millions, pour remonter légèrement à 242,57 millions en 2004 à la fin de la crise qui aboutit une nouvelle fois de plus au renversement du président Jean-Bertrand Aristide. Sur cette période le PIB réel se contracte avec un taux de -4,82%. Puis, il y eut le choc des matières premières sur les marchés internationaux en 2008 dont l’impact en Haïti fut considérable puisque le pays est un importateur net de produits vivriers et de pétrole. Cette année-là, la croissance réelle ralentie à 0,84%. La même année Haïti est aussi frappée par des ouragans en série, qui affectent la capacité de l’Etat à réagir en période de crises. En 2010, l’année du tremblement de terre, les dégâts sont colossaux, même si l’arrivée des fonds de l’aide internationale contrebalance en partie l’impact de la Grande Catastrophe sur le PIB. Somme toute, si on tient compte de la croissance réelle par habitant pendant les années hors-crise, comme le souligne le FMI, cette performance “n’a pas compensé les pertes occasionnées pendant les années de crise”[2]. Cela explique donc la croissance négative enregistrée par le pays entre 1985 et et 2015. Les données du FMI retrouvées s’arrêtent en 2015, mais depuis, d’autres crises politiques ont eu lieux, d’autres aléas climatiques aussi. Nous pouvons souligner par exemple les effets dévastateurs de l’ouragan Matthew, qui ravagea la côte sud du pays en 2016. Ainsi, les chocs politiques, économiques, commerciaux et climatiques, ont rendu la croissance haïtienne instable. C’est ce que le FMI appelle une dynamique économique de stop-and-go. Quelles sont les implications exactes de cette tendance pour les finances publiques ? Comme le montre la figure 2 suivante, elles sont très importantes. Plus spécifiquement, à travers l’effet sur le PIB, l’incidence des chocs et de la volatilité économique sur la pression fiscale est palpable.  En ce sens, le Tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE) révèle une forte volatilité des recettes avec par exemple une variation annuelle d’environ 16% entre 2015 et 2016. Au premier abord, le cas d’Haïti semble donc confirmer la relation causale démontrée par la littérature entre le développement économique et la pression fiscale. Le graphique montre en effet une chute de la pression fiscale pendant la période de transition à la suite du renversement de Jean-Claude Duvalier, entre 1986 et 1988, une tendance qui suit celle du ralentissement économique pendant la période. La chute de la pression fiscale s’accentue d’avantage pendant l’embargo, entre 1991 et 1994, à l’image de la forte contraction du PIB. Puis comme la croissance de 1994 à 2000, la tendance est croissante, avec un fléchissement pendant la crise des années 2001-2004. A partir de 2004, PIB et pression fiscale repartent à la hausse, mais avec un nouveau fléchissement des deux indicateurs depuis 2016. Il faut toutefois souligner une exception : entre 2012 et 2015 la pression fiscale baisse alors que le PIB augmente. Figure 2 Source : réalisation propre à partir des données de la BRH et de la Banque Mondiale 3.3. Selon une approche comparative, une performance fiscale décevante La progression de la pression fiscale depuis 1994 ne doit cependant pas éclipser le fait que celle-ci est en réalité revenu à un niveau que le pays avait connu avant la transition démocratique. Par conséquent on pourrait dire que si à moyen-terme la pression fiscale semble avoir augmenté par l’incidence de la croissance du PIB, à long-terme celle-ci a stagné parce que le développement à long-terme du pays a stagné aussi. Parallèlement, la performance fiscale d’Haïti est décevante en comparaison avec celle des autres pays en développement. En effet, quand on compare la pression fiscale d’Haïti avec les autres pays à faible revenu et aussi avec les pays de la région Amérique Latine-Caraïbe, fort est de constater qu’Haïti est à la traîne. Alors que la pression fiscale moyenne de ces pays était respectivement de 15% et de 22,8% du PIB en 2017, celle d’Haïti était de 12,62%. Par ailleurs, la divergence entre la pression fiscale d’Haïti et celle des autres pays de la région s’est creusée au fil des années et sur la période 1990-2017, avec une différence moyenne de 9,84% sur la période alors que la différence était de 6,21% en 1990. La divergence avec les pays à faible revenu également s’est quelque peu accentuée, comme le montre la figure 3 suivante, bien que l’évolution de la pression fiscale haïtienne ait suivi la même tendance que celle de ces derniers. En effet, alors que la différence entre la pression fiscale d’Haïti et la moyenne de celle des pays à faibles revenus était de 0,12% en 1991, la différence moyenne sur la période 1991-2017 est passée à 1,20%. Figure 3 Source : Réalisation propre à partir des données de la BRH, de l’OCDE et du Government revenue dataset de l’International Centre for Tax and Development En outre, la pression fiscale d’Haïti est bien en-deçà de son potentiel fiscal. Selon les calculs du FMI, le potentiel fiscal des pays d’Afrique Subsaharienne est estimé à 20% de leur PIB en moyenne. Cette région étant composée essentiellement de pays pauvres, nous pouvons grossièrement utiliser ce potentiel fiscal comme un proxy pour celui d’Haïti. Théoriquement, cela signifie que si la structure économique d’Haïti demeure inchangée, le pays devrait pouvoir augmenter confortablement ses recettes, tant le champ fiscal inexploité est vaste. Par conséquent, le PIB n’est pas la seule variable à prendre en compte pour expliquer un si faible taux d’imposition dans le pays. Haïti est l’économie la plus pauvre d’Amérique, certes, mais parmi les pays à faible revenu, elle se situe au-dessus de la moyenne, et pourtant son niveau de pression fiscale est en dessous de la moyenne des pays de sa catégorie. De toute évidence, il faut approfondir les origines de cette faiblesse. D’autant plus que les implications politiques sont très fortes : un pays en développement qui ne couvre que 63% de sa frontière fiscale est un pays ayant une politique fiscale foncièrement inefficace, ce qui constitue une entrave à son développement. Ceci est encore plus préjudiciable qu’Haïti est l’un des pays les plus inégalitaires au monde. Selon la Banque Mondiale, plus de 54% de la population vit sous le seuil de pauvreté, et plus de 22% vit sous le seuil d’extrême pauvreté. La rareté des richesses taxables mais surtout l’urgence d’une dépense publique axée sur la lutte contre la pauvreté, devraient imposer à l’Etat une exigence d’efficacité de l’impôt. Aussi, il convient de rappeler que le budget de l’Etat est un “stabilisateur automatique” de premier ordre. Les stabilisateurs automatiques peuvent être définis comme des mécanismes de lissage ou de correction des cycles économiques qui ne nécessitent pas d’intervention publique ; ils ont un effet contra-cyclique sur l’économie. Dans une phase de récession, le montant des prélèvements fiscaux baisse ce qui a une incidence positive sur les revenus privés et ce qui réduit ainsi les effets négatifs de la récession sur la demande globale. Dans une phase de croissance, la pression fiscale augmente, ralentissant ainsi la demande globale, ce qui permet d’éviter de surchauffer l’économie. Ce type de mécanismes sont particulièrement importants pour un pays aussi profondément vulnérable qu’Haïti qui ne peut sortir d’une dynamique de croissance en stop-and-go sans développer sa capacité d’amortir l’effet des chocs conjoncturels. C’est ce que l’OCDE appelle aujourd’hui la capacité de “résilience” d’un pays, et la mobilisation de recettes fiscales en est un mécanisme fondamental. Or l’effet stabilisateur de la pression fiscale ne fonctionne bien que si les impôts sont progressifs et donc équitables—le but du stabilisateur étant d’affecter la demande du plus grand nombre de consommateurs possibles. Ainsi, plus la politique fiscale sera équitable, plus son effet contra-cyclique sera puissant. Or en Haïti, comme nous l’avons vu, l’incidence des chocs sur l’économie est très forte, ce qui pourrait signifier que l’effet du stabilisateur budgétaire fonctionne mal, ce qui voudrait aussi dire que l’impôt en Haïti est régressif et donc iniquitable. Une influence sur l’effet stabilisateur du budget émane aussi de l’efficacité du prélèvement de l’impôt, efficacité et équité n’étant pas mutuellement exclusifs. En effet, plus l’assiette fiscale sera élevée, plus l’effet stabilisateur sera important. Dès lors, ce qui semble apparaître dans cette analyse au-delà de la relativement décevante performance de la pression fiscale d’Haïti, c’est l’existence de défaillances au niveau du prélèvement de l’impôt tant en termes d’équité que d’efficacité. Nous avons vu par la grande distance existante entre la pression fiscale d’Haïti et son potentiel fiscal que les distorsions provoquées par les fluctuations économiques ne justifient pas à elles seules les obstacles à une meilleure et plus équitable mobilisation de l’impôt. Nous pouvons ainsi affirmer que cette dernière est réalisable, sans changer les « fondamentaux de l’économie haïtienne ». Mais si tel est le cas aujourd’hui, pourquoi l’Etat est autant à la traîne ? Comme nous l’avons constaté dans la revue de la littérature, la réponse est à trouver dans les caractéristiques structurelles du système politique, économique et fiscale d’Haïti. [1] Robert Fatton Jr., Haiti: From Revolutionary Slaves to Powerless Citizens: Essays on the Politics and Economics of Underdevelopment, 1804–2013, écrit par Alex Dupuy, New West Indian Guide, Brill, 2015, https://doi.org/10.1163/22134360-08903024 [2] International Monetary Fund. Western Hemisphere Dept. Haiti : Staff Report for the 2015 Article IV Consultation and Request for a Three-Year Arrangement Under the Extended Credit Facility. 2015 (en ligne). https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2016/12/31/Haiti-Staff-Report-for-the-2015-Article-IV-Consultation-and-Request-for-a-Three-Year-43020
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